修舊還是立新？ 房地稅中央地方同床異夢

    現(xiàn)有地方試點方案，均是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴展到居民自住房屋，這與部委意見不一；而地方與中央立法精神不一，未來會出現(xiàn)很大麻煩。

    對居民自住房屋征收房產(chǎn)稅，這一貫穿2010年全年的政策懸念仍未現(xiàn)形。
房產(chǎn)稅目標主要是調(diào)控房價還是籌集收入？“借道”現(xiàn)有稅種還是開征新稅？土地、住房、財稅等部門權責如何協(xié)調(diào)？當重慶和上海將房產(chǎn)稅試點的申請?zhí)峤粐鴦赵?，現(xiàn)實的矛盾和沖突便浮出水面。

    “對很多重大問題，各方存在很大分歧。”一位接近財政部和國家稅務總局的專家向本刊記者透露，對居民住房征稅可能比設想的要慢，遇到的實際問題，也比想象復雜得多。

    此前，重慶和上海對居民自住房屋征稅的方案，就是改造現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，將征稅范圍擴大到居民自住房屋。這一方案無需開設新稅種，只需修改現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》即可。而財政部和國家稅務總局依然堅持改革初期確定的整合現(xiàn)有稅種、開征新稅的思路。

    “重慶和上海的試點申請由國務院決定，還沒有聽說有明確的回復。”一位財稅專家表示，財政部和國家稅務總局對改革已達成共識，不只是取消1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》中對個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)的免稅優(yōu)惠，而是要在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅整合為全新的房地產(chǎn)稅，同步出臺房地產(chǎn)稅暫行條例。

    不僅如此，在房產(chǎn)稅改革過程中，中央與地方之間的利益取向、征收過程中至關重要的評估機構設置等，也是爭議的焦點。

    “修舊”還是“立新”

    房產(chǎn)稅在中國并非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年征收，當時出臺的《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征。目前擬議的房產(chǎn)稅改革，就是將征稅對象擴大至個人非營業(yè)用房產(chǎn)。

    中國人民大學財政金融學院教授安體富對本刊記者表示，要對個人住宅征收房產(chǎn)稅，最簡單的方法就是修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，取消免稅規(guī)定。

    這一方案，在政府強調(diào)稅收調(diào)控樓市的背景下提出，因為無需開設新稅，不涉及人大立法程序，被認為是推進改革的“捷徑”。不過，專家認為，這一方案在操作上會面臨難題。

    目前，中國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收有兩個稅種——房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。如果僅僅對《房產(chǎn)稅暫行條例》征收范圍擴容，那么在征收過程中，就需要分別評估土地和房產(chǎn)價值，分別征稅。眾所周知，房產(chǎn)的價值與地理位置密切相關，將土地和房產(chǎn)分割評估并非易事。

    一位接近財政部和國家稅務總局的專家告訴本刊記者，目前兩部委已經(jīng)達成一致，整合現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為新稅種——房地產(chǎn)稅。

    但是，重慶、上海上報的試點方案并不是按這樣的思路設計的。

    此前，重慶市市長黃奇帆接受媒體采訪時，詳細介紹了重慶的房產(chǎn)稅方案。渝版房產(chǎn)稅試點方案主要針對高檔住宅，基本思路包括：先對別墅、200平方米以上“大房子”和評估價值超過主城區(qū)平均售價3倍以上的住房開征；按面積計，實行累進稅率；征收范圍首先是增量部分，存量部分視情況開征；每戶家庭擁有普通住宅超過四套，可能被征稅；外地人炒房，可能被征稅。2010年12月10日，重慶市在印發(fā)的《關于進一步加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的通知》中再次強調(diào)，積極做好征收高檔住房房產(chǎn)稅的準備工作。

    上海市政府雖早已向國務院提交試點方案，但至今未對外透露任何細節(jié)。非官方渠道的滬版房產(chǎn)稅試點方案已流傳出多個版本，以面積和價值為主要計征標準，從增量擴展至存量。據(jù)《南方周末》等多家媒體報道，2010年12月15日，在復旦大學一場房產(chǎn)稅研討會上，有專家透露出一個被認為可信度較高的新方案：若新增購房，對每戶名下超出200平方米以上的部分房產(chǎn)面積進行征收。

    總體而言，兩個城市的方案都是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴展到居民自住房屋，與兩部委的思路并不一致。

    目前，財政部、國家稅務總局起草房地產(chǎn)稅暫行條例的工作也在進行，立法思路即是以整合房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為前提。

    財稅專家認為，在立法框架未定的情況下，改革試點需要謹慎。對已經(jīng)確定的思路，國務院主管部委與地方要事先統(tǒng)一意見。目前稅收立法權仍屬中央政府，“如果現(xiàn)在地方的試點與中央的立法精神不一致，未來會出現(xiàn)很大的麻煩。地方政府和中央部委還是需要事先協(xié)調(diào)。”

    有專家認為，理想的狀態(tài)是，先出臺一個兩稅合并的暫行條例，在此條例下，對經(jīng)營性房產(chǎn)按新條例在全國先行征稅，對個人住房可以根據(jù)各地申請進行試點。

    不過，在安體富看來，這二者的順序恰恰應該相反。他對本刊記者表示，現(xiàn)在只能先試點，試點可以有不同的方案，不試點不知道哪種方案效果比較好，而一旦形成立法就是全國統(tǒng)一，“不能立法之后再試點，試點要在立法之前，摸索經(jīng)驗。”

    財政部財政科學研究所研究員孫鋼認為，試點地區(qū)的稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等可以有所不同，但稅制的整體框架應該統(tǒng)一。

    值得注意的是，近期官方對房產(chǎn)稅的表態(tài)悄然發(fā)生了變化。2010年10月27日，新華社授權發(fā)布《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃的建議》，其中涉及房產(chǎn)稅的表述是“研究推進房地產(chǎn)稅改革”。這與9月29日“國五條”出臺時提出的“加快房產(chǎn)稅改革試點工作，并推廣到全國”，明顯不同。

    財政部財政科學研究所所長賈康2010年12月中旬表示，近中期要爭取解決房地產(chǎn)稅的框架問題。

    中央、地方“同床異夢”

    “一些房價漲幅很高的城市，最擔心改革會影響當?shù)氐臉鞘小?rdquo;一位參與地方改革研究的專家表示，如果看到上海、重慶上報房產(chǎn)稅試點方案，就得出地方對改革態(tài)度積極，那是誤解。上海和重慶的試點方案，實際的覆蓋面很窄，僅僅是針對少數(shù)高端房產(chǎn)。

    如今，多數(shù)社會公眾的理解，政府對居民住房征稅的目的是要壓低房價。的確，這是中央政府推進房地產(chǎn)稅改革過程中衍生出來的目標之一。而這一中央政府默認、社會公眾一度渴盼的目標，恰恰是地方政府很大的擔憂。

    將稅制改革和宏觀調(diào)控結合起來，這是財稅部門推進稅制改革的一項原則，也得到了國務院的認可。房地產(chǎn)稅收的改革，更是將改革和調(diào)控相結合的原則發(fā)揮到了極致。

    中央決定對居民住房征稅，主要目標是完善分稅制，給地方以穩(wěn)定收入來源。但改革啟動不久，從2005年開始，在房地產(chǎn)稅收調(diào)控房地產(chǎn)市場方面，政府賦予的期許日益升溫，頻頻動用多個稅種調(diào)控樓市。以致社會公眾誤認為，目前政府推進的房地產(chǎn)稅改革，其目標就是為了壓低房價。

    對住房征稅會調(diào)節(jié)居民住房消費需求，但是，并不能確定征稅必然會帶來房價下降。稅收增加會導致成本上升，成本影響價格，但成本不決定最終價格。
2005年6月以來，為調(diào)控樓市，政府頻繁調(diào)整營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅、契稅、印花稅等政策，但樓市走勢堅挺依舊，稅收調(diào)控效果差強人意。

    2010年上半年以來，中央政府開始刻意弱化公眾用稅收調(diào)控房價的期望，開始強調(diào)房地產(chǎn)稅并非針對房地產(chǎn)市場，而是完善稅制改革，為地方提供穩(wěn)定的財源。

    1994年實行中央地方分稅制后，優(yōu)質稅源基本劃歸中央，中央和地方共享稅的劃分中也是中央占大頭。地方政府有權決定是否征收的只有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停征筵席稅，屠宰稅也鮮有地方征收。

    目前，中央政府財力雄厚，而基層地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財政”，由此產(chǎn)生種種弊端，被人們詬病和抨擊。賈康認為，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區(qū)則需要房產(chǎn)稅，并使之成為地方稅體系的支柱之一。

    財政部稅政司綜合處處長周傳華也公開表示，房產(chǎn)稅可以成為地方政府重要且穩(wěn)定的財政收入來源。

    目前，房產(chǎn)稅在地方財政收入中占比較低。2009年，城鎮(zhèn)土地使用稅完成920.97億元，房產(chǎn)稅完成803.64億元，兩個稅種合計占地方本級收入的比重僅5.3%。

    然而，中央政府旨在為地方提供穩(wěn)定財源的房產(chǎn)稅，并未受到地方政府的青睞，經(jīng)過這幾年房價飆漲，多數(shù)城市政府官員已難以接受房價下跌可能帶來的負面影響。除重慶、上海申請試點，更多的城市對居民住房征稅持謹慎態(tài)度。
本刊記者了解到，杭州市已對所有房產(chǎn)進行了評估，基本具備了征稅條件。但杭州市政府擔心開征房地產(chǎn)稅會對當?shù)貥鞘挟a(chǎn)生較大沖擊，對推進房地產(chǎn)稅改革多有猶豫。

    此外，近年來以調(diào)控樓市的名義，政府在住房交易環(huán)節(jié)征收的稅收上升至10%左右，再在保有環(huán)節(jié)征稅，很可能會帶來房主的反對。

    安體富告訴本刊記者，土地、房產(chǎn)都是不斷升值的，房產(chǎn)稅對地方政府是一個穩(wěn)定的不斷增長的收入來源，長遠看這個方向并沒錯。但是，這一稅種涉及到千家萬戶，有地方政府擔心，先行試點會導致市民的抵觸。

    不過，地方政府擔心征稅導致房價下降可能有些多慮。中國人民銀行研究局副研究員熊鷺在財新網(wǎng)撰文，舉例證明了征收不動產(chǎn)稅，并不必然有效抑制房價上漲或平抑房價波動。

    熊鷺稱，英國的住宅稅/市政稅征稅對象是居民的住宅，征稅方法是把住宅按照市面資產(chǎn)價值分為八類或九類，征收數(shù)額不同的稅金，從1993年至今，英國房價仍然出現(xiàn)大幅增長。同樣，美國各州早已普遍征收不動產(chǎn)稅，但扣除通貨膨脹因素后，1997年至2006年美國房價仍上漲了57%，其中2000年至2006年就上漲43%。而2006年以來美國房價則大幅下跌，波動較大。

    國務院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松近期的一項實證研究顯示，房產(chǎn)稅開征與房地產(chǎn)價格為負相關，房產(chǎn)稅開征會使房價微量下跌，但由于稅收的本質使得房產(chǎn)稅在房價供求方面不能成為決定性因素，中長期看，開征房產(chǎn)稅對房價的影響有限。

    SOHO中國董事長潘石屹也在微博上表示，影響房價主要有兩個因素，一是土地的供應，二是貨幣政策。無論房產(chǎn)稅開征或是不開征，和前面兩個主要因素相比，影響微乎其微。

    另外，從目前的信息來看，房產(chǎn)稅的稅率不會很高，而且征管難度較大，相形之下，土地出讓金和房地產(chǎn)流轉交易環(huán)節(jié)的稅收“可能相對比較簡單，來得快”。

    以北京為例，2009年土地出讓金占地方財政總收入的比重達到18.4%，市級財政主要收入來源中，契稅和土地增值稅增幅分別為24.3%和54.5%。而杭州，土地出讓金占地方財政總收入的比重更是在50%左右，2010年財政預算中，土地出讓金的增速高達76%。

    目前，豐厚的土地出讓收入，以及逐年上升的房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，讓地方政府嘗到了甜頭，在保有環(huán)節(jié)征稅的積極性因此大打折扣。

    財稅專家建議，對居民保有環(huán)節(jié)征稅，必須同時降低政府對土地出讓的依賴，并大幅清理各項收費，降低交易環(huán)節(jié)稅收比重。

    “征收房地產(chǎn)稅，僅憑財政部和國稅總局的積極性是不夠的，必須提高地方政府的積極性。”一位參與改革研究的專家稱，房產(chǎn)稅征收需要收集全國各地的土地和房產(chǎn)等信息，財政部和國稅總局作為國家部委，沒有能力掌握這些，只能通過稅務部門去爭取地方政府的配合。

    安體富建議，在房產(chǎn)稅的征管上，可以給地方一定的靈活性，在中央統(tǒng)一設置稅種、修訂稅法、確定稅率區(qū)間的基礎上，由地方根據(jù)實際情況自行確定稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等。同時房產(chǎn)稅收入歸縣市級基層政府，省級政府不參與分成。

    暗爭評估權

    對居民自住房屋征稅的改革方案，無論“修舊”還是“立新”，計稅依據(jù)都將按評估值征收。幾乎所有參與改革研究的專家稱，“評估是房地產(chǎn)稅改革的關鍵。”

    在1986年版的《房產(chǎn)稅暫行條例》中，對于不出租的房產(chǎn)，計稅依據(jù)是房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值，若沒有房產(chǎn)原值作為依據(jù)，則由房產(chǎn)所在地稅務機關參考同類房產(chǎn)核定，稅率為1.2%；對于出租的房產(chǎn)，租金收入為計稅依據(jù)。